The politics of crisis management
Livre de Arjen Boin, Paul’t Hart, Eric Stern et Bengt Sundelius, Cambridge Press, 2006, 182 pages

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Rédigé par quatre experts du management des crises, cet ouvrage traite plus spécifiquement de la gestion de crises publiques. Comment les autorités publiques réagissent-elles et devraient réagir face aux crises ? Les auteurs définissent la crise comme « une menace sérieuse envers les structures de base ou les valeurs fondamentales et les normes d‘un système, qui, sous la pression de l’urgence et des circonstances incertaines nécessitent de prendre des décisions à caractère vital ».

Les crises seront toujours plus nombreuses et sont quasiment impossibles à prédire, et si la gestion de crise est un domaine complexe, il le sera encore davantage à l’avenir en raison de la complexification des sociétés. Les autorités doivent tâcher de mieux connaître les implications propres à chacune des cinq phases de toute crise.

1 – Comprendre la situation

Il est impossible de prédire les crises avec précision d’autant que la culture des organisations fonctionne prioritairement sur ce qui doit être atteint et non sur ce qui doit être évité. Lorsque les décideurs reçoivent des signaux d’alerte, ceux-ci apparaissent souvent de manière fragmentée à l’exemple des pièces d’un puzzle que le décideur devrait assembler pour en saisir le sens, … s’il en a les capacités et le temps. Or les organisations publiques sont souvent cloisonnées et les informations ne sont pas connectées. Les auteurs prennent l’exemple des signaux d’avant le 11 septembre 2001 où il aurait suffi de mettre en relation les informations transmises par la CIA et le FBI pour mieux comprendre la réalité de la menace qui se profilait. De nombreuses organisations tentent d’anticiper les risques en mettant sur pied des mécanismes de détection et des cartographies de risques. Cela peut toutefois engendrer un sentiment de confiance en " normalisant " le risque, le classifiant sur une échelle de gravité et en décrivant ses causes et manifestations. D’autant que le risque interviendra en dehors des risques identifiés, ou il s’inscrira sur un niveau d’intensité reconnue comme négligeable avant que d’autres facteurs ne s’y mêlent, à l’exemple de l’effet papillon.

2 – Savoir décider

On caricature souvent la gestion de crise en la réduisant au choix de la bonne décision que devrait prendre le plus haut niveau de pouvoir. Dans la réalité, le succès d’un management de crise dépend plus souvent de la bonne coordination des multiples acteurs de la crise et du processus décisionnel qui conduit aux multiples choix. Deux extrêmes sont difficiles à éviter : la conflictualité des acteurs en raison de l’incertitude fréquente des connaissances et la pensée de groupe qui conduit à se ranger sur l’avis du plus haut responsable au sein de la cellule de crise. De fait, les auteurs préconisent d’introduire également le facteur humain dans la cellule de crise afin d’incorporer un meilleur équilibre psycho-sociologique dans le processus de décision. En clair, il doit exister en cellule une personne capable de proférer des affirmations qui ne vont pas forcément dans le sens de ce que le reste de la cellule aurait envie d’entendre, et cela sans agressivité ou arrière-pensée en terme de lutte pour le pouvoir. La décentralisation est aussi un paramètre fort. Lorsqu’un des contrôleurs aériens signala le 11 septembre que le vol 175 était détourné, il lui fut répondu qu’il était impossible de déranger les responsables alors réunis en cellule de crise à la suite du premier crash sur le vol n° 11 sur une des deux tours du World Trade Center, et que ces responsables avaient déclaré ne vouloir être dérangés sous aucun prétexte. La décentralisation est souvent liée à la coordination et c’est ici une des particularités de la gestion publique de crise que d’être confrontée à une multitude d’acteurs : police, gendarmerie, armée, hôpitaux, pompiers. Chaque organisme doit avoir un objectif clairement défini et agir en adéquation avec chacun des autres, ce qui est souvent un point délicat du dispositif. Les institutions publiques doivent privilégier la coordination, la décentralisation et le sens de l’improvisation, ce qui est une recommandation rarement entendue. L’inverse, à savoir, l’insistance sur la figure d’un leader sauveur risque souvent d’aboutir à créer davantage de formalisme, de procédures, de plans et donc de réduire la réactivité et la faculté de prendre les décisions les plus adéquates.

3 – Donner du sens

Les crises induisent une forte demande en information des publics qui exigent une réduction de l’incertitude. Les décideurs sont alors plongés dans un univers hautement compétitif où s’expriment une multitude d’acteurs. Il ne suffit pas de faire « ce qu’il y a à faire » mais de jouer sur des attitudes et des symboles. Les auteurs consacrent plusieurs paragraphes au mythe de la « panique ». Selon eux, les pouvoirs publics sur-privilégient une communication de rassurance absolue afin d’éviter toute panique, alors que l’observation des situations les plus extrêmes tendrait plutôt à démontrer une attitude raisonnée des individus concernés. Bien évidemment, donner du sens doit s’appuyer sur une perception, mais aussi une réalité. Georges Bush a pu immédiatement donner du sens au 11 septembre là où José Maria Aznar a pitoyablement échoué lors de l’attentat de la gare de Madrid en mars 2004, dans une tentative de disjoindre une inquiétude avec une réalité qui ne tarda pas à apparaître.

4 – Savoir clore une crise

Il faut se débarrasser de la vision de la crise comme d’un événement unique, soudain, localisé dans le temps. Les crises ont de plus en plus souvent l’allure de montagnes russes où les épisodes et la mise en tension se succèdent irrégulièrement. Le management de crise doit rester vigilant et surtout ne pas décider de clore la crise de manière brutale, spécialement avant même que tous les indicateurs externes ne démontrent un retour stable à la situation antérieure. Les auteurs déclarent également que « les crises ne se finissent pas par elles-mêmes, elles doivent être closes » (p. 149). En affirmant cela, ils constatent que le milieu politique où ils se situent utilise souvent la fin de la crise pour faire émerger de nouvelles polémiques et créer « une crise après la crise ». Les leaders politiques devront rester en visibilité après la crise et ne pas se contenter d’un retour aux affaires (business as usual) en faisant profil bas, ils doivent rester proactifs et continuer à occuper le terrain médiatique.

5 – Apprendre des crises

Si chacun s’accorde à reconnaître qu’il est important de capitaliser sur la crise et d’en tirer toutes les leçons, la réalité est plus contrastée par le fait même que peu de décideurs ont à gérer plus d’une ou deux crises réelles dans leur carrière, que leur expérience se transmet difficilement à d’autres et que les crises sont rarement identiques. En outre, la crise oblige à ajourner de nombreuses décisions et il est compréhensible que les autorités publiques n’ont qu’une hâte en sortie de crise : éponger le retard accumulé : « Le sentiment qu’il est urgent de tirer les enseignements de la crise s’évapore rapidement dès que celle-ci s’éloigne » (p. 121) et cela conduit au fait que les décideurs soient en post-crise plus enclins au conservatisme qu’à vouloir enclencher des réformes ; ils ne s’engageront dans la voie des réformes que dans l’hypothèse où l’émergence de la crise a pu être corrélée à des facteurs extérieurs à l’action publique du responsable. C’est un calcul basé sur la survie politique : le leader engrangera-t-il plus de bénéfices à engager des réformes, des coalitions d’intérêt le soutiendront-ils ? A défaut, le choix du conservatisme sera privilégié. Cette dimension purement politique est une des caractéristiques de la gestion publique où : « Ce qui est faisable, durant une crise est souvent plus déterminé par le désir de survivre politiquement que par les faisabilités techniques » (p. 129). Confronté à une crise, l’acteur public est face à deux fronts de lutte qu’il doit combattre simultanément ; celui de l’événement et celui des enjeux politiques engendrés par cet événement. Négliger un niveau risque de ruiner toute tentative de démontrer une quelconque maîtrise de la situation. Le décideur doit se préparer à affronter ces deux niveaux, et cette phase préalable est souvent une des plus complexes. Car c’est bien à une culture de la crise qu’appellent les auteurs qui demandent aux acteurs publics d’encourager ceux qui sont capables de leur apporter de mauvaises nouvelles. Le manageur de crise ne doit pas se contenter de prévoir des situations de crise mais doit engager une vraie remise en cause du fonctionnement de l’organisation en situation extrême. Toute crise exigera une bonne dose d’improvisation, ce qui requerra davantage de flexibilité que des plans rédigés à l’avance. Ces plans risquent de brider toute initiative individuelle et toute spontanéité alors que c’est justement ce qu’il faut privilégier. Dans les recommandations, il est également proposé aux décideurs publics d’améliorer leur communication : « Les leaders qui n’ont pas la faculté de bien communiquer ne peuvent pas manager une crise » (p. 148), ils doivent aussi se débarrasser de la vision tactique qui existe dans de nombreuses gestions de crise : « le management de crise n’est rien d’autre que de la gouvernance en condition extrême », les approches de type « spin doctor » au détriment d’une vision stratégique ont peu de chance de succès.

Au final, un livre de réflexion mais toujours opérationnel. C’est clair et étayé de nombreux exemples. Arjen Boin et Paul’t Hart sont enseignants aux universités de Leide et d’Utrecht (Pays-Bas), Eric Stern et Bengt Sundelius enseignent à l’université d’Uppsala (Suède), ils dirigent également le Crismart, centre de recherche sur le management des crises en Suède. 

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Cf : http://www.crismart.org   

T.L.

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